Se podría decir aquello de que es la «crónica de un caos anunciado». El 1 de enero de 2023, las 150 ciudades con más de 50.000 habitantes, además de las islas y las poblaciones que superen los 20.000 habitantes con problemas de contaminación, deberían tener preparadas las Zonas de Bajas Emisiones (ZBE). Así lo mandaba la Ley de Cambio Climático aprobada en mayo del pasado año. Sin embargo, 18 meses después la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP), que agrupa a las corporaciones locales de nuestro país, ha solicitado al Ministerio de Transición Ecológica el aplazamiento de un año para el cumplimiento de la norma.
El alcalde de Irún y presidente de la Comisión de Transportes, Movilidad Sostenible y Seguridad Vial de la FEMP, José Antonio Santano, fue el encargado de hacer pública tal petición. El regidor sostenía entonces que a falta de dos meses para cumplirse el plazo establecido, el ministerio que dirige Teresa Ribera no había aprobado el reglamento que regule las ZBE y oriente a los consistorios en su puesta en marcha.
Por su parte, fuentes del Ministerio de Transición Ecológica confirman a Renting Automoción que el real decreto estaba, a mediados de octubre, pendiente de que el Ministerio de Hacienda presentase sus alegaciones con el fin de elaborar el texto definitivo que debe ser elevado a la consulta preceptiva, aunque no vinculante, del Consejo de Estado. Una larga andadura teniendo en cuenta que el 19 de abril el borrador de reglamento fue sometido a consulta pública a la espera de las alegaciones de la sociedad civil, en un proceso que terminó el 13 de mayo. Desde entonces, los ayuntamientos están pendientes de que el real decreto se publique en el BOE.
Santano, que confirma que la federación de municipios ya ha cursado la petición de la moratoria al ministerio, aclara que tal decisión se tomó por unanimidad al margen de la adscripción política de los alcaldes que forman la comisión que preside. El regidor de Irún explica que la implantación de estas Zonas de Bajas Emisiones requiere de obras que deben ser hechas de forma correcta, por lo que no son buenas las prisas.
Pero la falta de reglamento y las obras pendientes no son las únicas causas alegadas por los ayuntamientos, ni quizá las más importantes. Los alcaldes quieren someter a la opinión de sus vecinos un cambio de tal calado y hacer pedagogía para que las medidas sean aceptadas por una mayoría de sus votantes. «Tenemos que hacerlo bien, implantar las ZBE requiere de mucha información al ciudadano. Lo razonable, y en esto estamos de acuerdo todos los alcaldes, es darnos 2023 para preparar las ordenanzas», señaló Santano a la Agencia Efe.
El alcalde insistió en que esas ordenanzas deben elaborarse en base a una regulación lo más completa posible y que aclare, entre otros, puntos clave como qué pasa con los residentes, la carga y descarga y los ciudadanos con problemas de movilidad.
Callada por respuesta del ministerio
Consultado el ministerio de Teresa Ribera, dan la callada por respuesta al preguntarles si atrasarán la puesta en marcha de las ZBE como solicitan los ayuntamientos. Si bien es cierto que el motivo alegado por estos –el retraso en la aprobación del reglamento por parte del ministerio– es irrefutable, también lo es que los consistorios municipales han tenido 20 meses de plazo para elaborar dichas ordenanzas.
El artículo 14 de la ley de Cambio Climático establece que los municipios de más de 50.000 habitantes y los de 20.000 con problemas «adoptarán antes de 2023 planes de movilidad urbana sostenible que introduzcan medidas de mitigación que permitan reducir las emisiones derivadas de la movilidad incluyendo, al menos, el establecimiento de zonas de bajas emisiones antes de 2023». La ley, además, «habilita al Gobierno para que apruebe disposiciones con el fin de facilitar la aplicación de lo establecido en la norma». Habilita, pero no obliga a tal desarrollo reglamentario. Y de aquí nacen los males actuales.
Así pues, el mandato de la ley es claro: antes de 2023 los ayuntamientos tendrían que haber adoptado los planes de movilidad, incluidas las Zonas de Bajas Emisiones. Y la realidad es que se ha incumplido.
Largos meses de agonía
A estas fechas, es evidente que los ayuntamientos concernidos no van a ser capaces de establecer sus ZBE antes del 1 de enero, lo que exige una solución por parte del Ministerio de Transición Ecológica, que ha agotado el plazo sin tener listo el reglamento. ¿Pero qué ha pasado en estos meses para que no esté listo el real decreto que regule las zonas de bajas emisiones?
En vez de optar por una norma legal, el departamento que dirige Teresa Ribera decidió en un primer momento desarrollar unas directrices, sin rango legal, que orientasen a los ayuntamientos para «la correcta implantación» de estas áreas. Unas directrices que contaron con el beneplácito de la FEMP, pues se presentaron públicamente de su mano en la propia sede del organismo que agrupa a las corporaciones locales. Incluso estuvo presente el comisario europeo de Medio Ambiente, Virginijus Sinkevicius. Eso fue el 19 de noviembre de 2021. El ministerio empleó siete meses en crear tales directrices.
Según explicó el propio ministerio, las directrices recogían los umbrales mínimos a la hora de crear una ZBE, incluyendo criterios de calidad del aire, eficiencia energética, ruido y cambio climático. Además, fijaban también el procedimiento para su implantación, una propuesta de indicadores de seguimiento y un catálogo de medidas que los consistorios podrían adoptar para incentivar el cambio hacia una movilidad ambientalmente más sostenible.
Aunque no determinaban una extensión mínima, que dependería de las características de cada municipio, sí señalaban que debería ser significativa y suficiente para el cumplimiento de los objetivos. Las directrices identificaban distintos modelos de ZBE, tanto estructurales (núcleo, en áreas concretas o anillo, introduciendo gradualidad por áreas concéntricas) como complementarias (especiales, para áreas como campus universitarios, parques empresariales, entornos escolares o sanitarios, y específicas para tramos de calles en las que concurran circunstancias singulares).
Medidas insuficientes
Pero la realidad es que las directrices no fueron suficientes. Así, el 21 de abril (casi un año después de aprobarse la Ley de Cambio Climático) el ministerio sometía a consulta pública un borrador de «Real Decreto por el que se regulan las Zonas de Bajas Emisiones».
La propia memoria del real decreto reconoce el fracaso de las directrices. Así, el texto declara que «ante la cercanía de la fecha límite para el establecimiento de las Zonas de Bajas Emisiones, la realidad es que muchas de las entidades obligadas carecen de proyectos de ZBE en estado avanzado». De hecho, aunque varias ciudades han elaborado borradores, en ningún caso han sido aprobadas en sus ordenanzas municipales.
A estas alturas, solo Madrid y Barcelona tienen implantadas ZBE, ambas anteriores a la Ley de Cambio Climático. Y, sobre ellas, la memoria del real decreto apunta que «existe una importante disparidad de criterios que redunda, por un lado, en inseguridad jurídica entre usuarios, empresas y ciudadanía y, por otro, en insuficiencias de las ZBE para la consecución de sus objetivos».
El real decreto busca, pues, paliar estos defectos, para lo cual especifica que sus objetivos son disponer de una legislación homogénea en todo el territorio nacional, establecer unos requisitos mínimos comunes, definir el contenido básico de los proyectos, definir unos objetivos concretos y cuantificables en el ámbito de las ZBE y dotar de seguridad jurídica a particulares y empresas.
Sobre esto último, Transición Ecológica reconoce en el borrador que la alternativa no normativa (planes o directrices) implicaría un nivel de incertidumbre e inseguridad jurídica no deseable. Una conclusión a la que llegan un año después de haber aprobado la ley y elaborar previamente unas directrices. Y, sin embargo, a pesar de que en mayo se terminó el plazo de audiencia pública, el real decreto sigue sin entrar en el Consejo de Ministros.
Contenido del real decreto
El borrador del real decreto consta de 15 artículos y dos anexos, uno que recoge el contenido mínimo que debe incluir el proyecto y el segundo un catálogo de indicadores de monitorización y seguimiento de la calidad del aire, el cambio climático y movilidad sostenible, el ruido y la eficiencia energética.
El artículo 4 flexibiliza la creación de las ZBE, pues establece que «las ciudades de mayor tamaño, y al menos en aquellas de más de 100.000 habitantes, se considerará diseñar una o varias ZBE«, que deben contemplar como zonas de especial protección aquellas en las que la población sea más vulnerable (entornos escolares y hospitalarios o las residencias de ancianos).
Y, con el fin de impulsar el cambio modal de la movilidad urbana, establece una jerarquía por modos de transporte: el peatón, primero, seguido de la bicicleta, el transporte público, los vehículos con alta ocupación y de movilidad compartida y, finalmente, los automóviles motorizados particulares.
Sobre el reparto, establece que los ayuntamientos velarán por potenciar vehículos cero emisiones, ciclologística y soluciones de optimización ambiental de los repartos. Y en referencia a las restricciones de acceso, el real decreto se limita a decir que afectarán prioritariamente a los vehículos A (sin etiqueta de la DGT), B y C.
Exige a cada ayuntamiento que defina los objetivos cuantificables de calidad del aire de las ZBE y un calendario de implantación de dichas medidas evaluando su impacto. Entre ellas deberá existir una red mínima de recarga, para lo cual cederán suelo a las empresas operadoras a fin de facilitar puntos de carga eléctrica o suministro de combustibles limpios como el hidrógeno.
El proyecto de ZBE deberá ser revisado cada cuatro años, con el objetivo de garantizar que se están alcanzando los objetivos previstos. Además, exige que los proyectos hayan tenido previamente una consulta pública de 30 días, lo que impedirá que cualquier proyecto, por avanzado que esté, se pueda aprobar antes de finalizar este año.
El anexo del contenido mínimo de las ZBE establece 16 puntos que ha de cumplir cualquier proyecto, entre ellos un análisis de impacto social, de género y económico, calculando las implicaciones que supondrá para la economía local.
A la zaga de la DGT y el Ministerio de Transportes
Pero si el Ministerio de Transición Ecológica, responsable de la implantación de las ZBE, no ha conseguido tener a tiempo el real decreto, sí han cumplido con sus deberes la Dirección General de Tráfico (DGT) y el Ministerio de Transportes.
El primero publicó el 2 de junio de 2021, un par de semanas después de haberse aprobado la ley, la instrucción MOV 21/3 sobre las señales que deben delimitar las ZBE en todos los municipios españoles, una homologación que pretende evitar indefensiones de los conductores. Además, establece un sistema telemático que deberá estar disponible dentro de estas áreas para que los navegadores informen a los conductores cuándo van a entrar, así como información del tráfico dentro del perímetro.
1.000 millones para obras
Otro organismo que ha estado presto en sus funciones ha sido el Ministerio de Transportes, encargado de financiar parte de las obras que han de acometer los ayuntamientos para establecer las ZBE. Frente a las quejas de la FEMP por la falta de plazos para tener las obras listas el 1 de enero del próximo año, este organismo aprobó el 17 de agosto de 2021 (hace casi año y medio) las bases para acogerse a las ayudas para la implantación de Zonas de Bajas Emisiones.
El 1 de febrero de 2022, el ministerio concedió 997 millones de euros para 168 municipios (51 de menos de 50.000 habitantes) y cinco agrupaciones mancomunadas, y el dinero empezó a fluir pues en noviembre la resolución estableció que el 60% debía estar entregado previa ejecución de las obras. Las partidas se ligaban a proyectos muy concretos.
Entre los principales adjudicatarios, Madrid ha recibido 150 millones de euros y Barcelona 75 millones. La práctica totalidad de las capitales de provincia ha recibido fondos, con la excepción de Pontevedra, que no los ha solicitado, y Toledo, que no los ha recibido por defecto en la presentación.
El conjunto de peticiones superó en más de 500 millones los fondos disponibles, solicitados por una cincuentena de municipios entre los que se encuentran Madrid, con un exceso de 52 millones, y Barcelona, otros 50 millones. No obstante, han podido volver a solicitar, pues el ministerio ya ha presentado una segunda convocatoria, por valor de otros 500 millones de euros, pero en esta ocasión limitada a municipios que superen los 50.000 habitantes.
Temor a conflicto jurídico
En definitiva, los motivos de los ayuntamientos son endebles. Por un lado, si bien es cierto que el real decreto no ha estado aprobado a tiempo, el borrador está disponible hace meses y ya determina que las normas son prácticamente idénticas a las establecidas en las directrices de noviembre de 2021.
Por otro lado, el argumento de falta de tiempo para afrontar las obras no se sostiene si se tiene en cuenta que los ayuntamientos ya han recibido el dinero por parte del Gobierno y han empezado a gastárselo.
El trasfondo es el temor a una cascada de procesos judiciales contra las Zonas de Bajas Emisiones como ha quedado patente con Madrid –primero contra el Madrid Central de Manuela Carmena y actualmente contra su sucesor, el Madrid 360 de José Luis Martínez-Almeida– y con la ZBE Ronda BCN de Barcelona.
Lucía Gálvez, abogada de Pyramid Consulting, que ha recurrido ante los tribunales las ZBE implantadas hasta el momento, señala que Madrid Central fue tumbada en el Tribunal Superior de Justicia de Madrid por defectos de forma, pues no se sometió a un proceso de consulta de los madrileños. Y Madrid 360 está pendiente de sentencia en la misma instancia judicial (tanto la ZBE de la Zona Central como la de la Plaza Elíptica). Aunque esta vez, está denunciado por motivos de fondo al considerar que el Ayuntamiento de Madrid se ha excedido en sus competencias y no ha acreditado suficientemente la idoneidad de las medidas aprobadas.
Una acusación similar a la de Barcelona. En marzo de 2022, el Tribunal Superior de Justicia de Cataluña anuló la ordenanza que aprobó la ZBE. Una sentencia que hizo cundir el pánico entre los alcaldes que desembocó en la promesa del Gobierno de aprobar el real decreto que evitase futuros reveses judiciales.
Además, Gálvez defiende que ante los tribunales se ha alegado que los motivos finales de las ZBE son recaudatorios, especialmente después de que la DGT elevase de 90 a 200 euros la sanción.
Opinión del sector de la autoimoción
Fuentes de los fabricantes automovilísticos, que prefieren mantenerse en el anonimato, critican la indefensión que genera la aprobación de normas que luego se incumplen por la falta de tiempo o la imposibilidad de ser implantadas. Una situación que no se limita al caso español de las ZBE. También ha quedado patente con la normativa Euro 7 que se ha pospuesto un par de veces.
Sobre las Zonas de Bajas Emisiones, estas mismas fuentes señalan la indefensión y confusión de muchos ciudadanos que actualmente no saben a qué atenerse y se temen que cada municipio adopte sus propias normas. E, igualmente, sigue pendiente un posible cambio de las etiquetas medioambientales, algo que la DGT niega. Además, se quejan de que un fabricante no puede cumplir con una norma con plazos de tres meses.
Algo diferente es para los flotistas, renting y alquiler, que ante la confusión podrían beneficiarse por un doble motivo. Primero, porque sus vehículos son los más cumplidores con las normas de emisiones al tener menos edad, especialmente los de alquiler. Pero también, porque ante la confusión generalizada haya propietarios que opten por fórmulas más flexibles que la propiedad para ir adaptándose a una normativa cambiante.
